Prezydencja w Unii Europejskiej

Opis produktu:

Wejście życie Traktatu z Lizbony nie spowodowało zakończenia negocjacji międzyrządowych w sprawie zmian instytucjonalnych w Unii Europejskiej. Wręcz przeciwnie - wymagało ono znacznego wzmożenia, i to w krótkiej perspektywie czasowej, działalności implementacyjnej ze strony Rady. Traktat z Lizbony nie tylko zostawiał znaczące pole do interpretacji jego postanowień, lecz także wymagał od Rady podjęcia istotnych decyzji uzupełniających te postanowienia. Kwestie o dużym znaczeniu dla administracji krajowych państw członkowskich były regulowane w aktach prawa wtórnego lub wykonawczych o charakterze regulaminowym, takich jak Regulamin Rady czy Regulamin Rady Europejskiej. Sporo istotnych spraw, np. sposób organizacji nowej instytucji unijnej Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, stało się przedmiotem ważnych dyskusji w Radzie oraz walki o wpływy w sferze międzyinstytucjonalnej między najważniejszymi graczami instytucjonalnymi: Radą, Komisją i Parlamentem Europejskim. Sprawowanie Prezydencji w Unii Europejskiej jest momentem zwrotnym (ang. critical juncture) w działaniu administracji krajowej państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W historii integracji Polski z UE można wskazać dotychczas trzy przełomowe wydarzenia o porównywalnym znaczeniu. Pierwszym był moment podpisania w 1991 r. Układu Europejskiego. Rozpoczęto wówczas jego prowizoryczne stosowanie w zakresie stosunków handlowych. Drugim wydarzeniem był moment złożenia wniosku o członkostwo w Unii w 2004 r. Rozpoczął się wtedy proces dostosowań prawa krajowego do postanowień prawodawstwa wspólnotowego.
Kolejnym istotnym momentem było formalne przystąpienie do Unii (w maju 2004 r.) poprzedzone rocznym okresem (od maja 2003 r.), w którym Polska miała status aktywnego obserwatora. Z każdym z tych przełomów wiązało się znaczne przeformułowanie zasad działania polskiej administracji polegające na określeniu nowych zadań i przyjęciu nowych rozwiązań organizacyjnych. Każdy z tych momentów był poprzedzony zmianami otoczenia prawnego definiującymi zakres i kształt pożądanej zmiany. Kolejny taki przełom nastąpi niedługo - stoimy bowiem przed perspektywą objęcia polskiego Przewodnictwa w Radzie UE.
Do czasu wejścia w życie Traktatu z Lizbony sprawowanie Prezydencji w Unii Europejskiej było nierozłącznie związane ze sprawowaniem Przewodnictwa w Radzie Europejskiej oraz w samej Radzie UE we wszystkich jej formacjach. Organizowanie prac Rady uwzględniało sześciomiesięczny cykl Przewodnictwa. W wymiarze praktycznym w okresie półrocznym jedno z państw członkowskich Unii ustalało agendy spotkań i przewodniczyło pracom poszczególnych grup roboczych Rady.
Najważniejszym obowiązkiem Prezydencji w ramach systemu decyzyjnego było uzgadnianie decyzji Rady w grupie państw członkowskich Unii Europejskiej. W przypadku legislacji podlegającej współdecydowaniu Prezydencja prowadziła również w imieniu Unii uzgodnienia z Parlamentem Europejskim. Prezydencja miała ponadto znaczące obowiązki wynikające z reprezentowania Unii na zewnątrz oraz przedstawiania jej stanowiska na forum organizacji międzynarodowych. Tak zarysowany zakres zadań był oczywiście uzupełniony o działania o charakterze promocji kulturalnej w aspekcie narodowym w obrębie UE oraz promowania Unii w świecie.
Zakres obowiązków Przewodnictwa w Radzie stawiał administracjom krajowym państw członkowskich Unii wysokie wymagania. Prowadzenie prac w Radzie wiązało się bowiem dla administracji ze zwiększonym wysiłkiem organizacyjnym i koncepcyjnym. Ogólnie rzecz biorąc ten zakres działania pozostał niezmieniony aż do wejścia w życie Traktatu z Lizbony, w którym wprowadzono pewne modyfikacje, konieczne do zastosowania przez administracje krajowe państw członkowskich.
Wypracowywanie precedensowych zachowań praktycznych prezydencji krajowych rozpoczyna się w 2010 r. i potrwa z pewnością kilka lat. Zasady sprawowania prezydencji w Radzie UE zostały zmodyfikowane postanowieniami Traktatu z Lizbony pod względem zarówno jej zakresu, jak i metody przygotowania. Przede wszystkim Prezydencja krajowa w Unii Europejskiej staje się jedynie przewodniczeniem Radzie UE, i to w niepełnym zakresie liczby jej formacji.
W związku z powołaniem instytucji stałego jej Przewodniczącego przestaje być natomiast przewodniczeniem Radzie Europejskiej. To Przewodniczący przejmuje obowiązek przygotowania prac forum decyzyjnego nadającego Unii impulsy polityczne, jak to określały postanowienia traktatowe od czasu Traktatu z Maastricht.
Od momentu wejścia w życie Traktatu z Lizbony rola Prezydencji krajowej nie obejmuje więc określania agendy posiedzeń Rady Europejskiej oraz przygotowywania projektu zawartości ich konkluzji. Stały Przewodniczący Rady Europejskiej konsultuje się z szefem rządu państwa sprawującego Przewodnictwo krajowe w zakresie spraw podlegających omówieniu podczas każdego spotkania (projekt agendy spotkania). Rada do Spraw Ogólnych natomiast, zapewniająca spójność wszystkich formacji Rady, ma przedstawiać wkład do konkluzji Rady Europejskiej uwzględniający stan decyzji w poszczególnych obszarach działania Unii.
Z zapewnieniem efektywnego wpływu na stałego Przewodniczącego Rady Europejskiej ze strony Prezydencji krajowej wiąże się wiele problemów. Przewodniczący ma prawo wnieść swój projekt konkluzji Rady Europejskiej pod obrady szefów rządów.
Wszelkie praktyczne metody wywarcia wpływu na propozycje przewodniczącego przez Radę do Spraw Ogólnych są utrudnione choćby ze względu na różnicę w poziomie reprezentacji (szczebel ministerialny versus poziom szefa rządu). Rada do Spraw Ogólnych ma jednak swoją kolejną szansę na spełnienie znaczącej roli w unijnym systemie decyzyjnym1.
Prezydencja krajowa zyskuje możliwość znaczącego wpływania na kształt ustaleń Rady Europejskiej poprzez przygotowanie wkładu wszystkich formacji sektorowych Rady w konkluzje Rady Europejskiej. Jeśli jednak wziąć pod uwagę dotychczasowe wyniki takiej działalności, wydaje się to trudne do osiągnięcia w obecnym formacie Rady. Znaczącą wartość dodaną w systemie decyzyjnym można osiągnąć tylko poprzez zmianę dotychczasowego profilu debat w Radzie do Spraw Ogólnych w kierunku rozstrzygania kwestii o znaczeniu strategicznym. Przyczyniłoby się to również do wzmocnienia sprawowania Prezydencji krajowej.
Dodatkowym istotnym czynnikiem ograniczającym zakres sprawowania Prezydencji krajowej jest powołanie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa. Przejmuje on przewodniczenie Radzie do Spraw Zagranicznych oraz większości grup roboczych przygotowujących jej posiedzenia.
Wysoki Przedstawiciel jest jednocześnie wiceprzewodniczącym Komisji, zapewniającym spójność jej działań w zakresie stosunków zewnętrznych. Współpracuje również z Przewodniczącym Rady Europejskiej w zakresie wykonywania jej decyzji. Pozycja Wysokiego Przedstawiciela znacząco ogranicza mandat Prezydencji krajowej, wyjmuje bowiem z zakresu jej kompetencji sprawy zagraniczne i sytuuje Prezydencję w pozycji delegacji państwa członkowskiego bez specjalnych praw w ciałach przygotowawczych Rady do Spraw Zagranicznych. W wyniku kompromisu zawartego w ramach doprecyzowania stosowania Traktatu z Lizbony ustalono co prawda, że Prezydencja krajowa obejmie prowadzenie kilku grup roboczych o charakterze horyzontalnym. Trudno jednak powiedzieć, czy będą one miały znaczenie decyzyjne w kontekście obsady przewodnictwa w Radzie oraz w Komitecie Politycznym i Bezpieczeństwa przez Wysokiego Przedstawiciela.
W sytuacji immanentnego konfliktu między Komitetem a COREPER II wprowadzony system checks and balances może się nie sprawdzić. Pozornie korzystnym kompromisem utrzymującym pozycję Prezydencji krajowej w sprawach handlowych oraz dotyczących pomocy rozwojowej może się również okazać pozostawienie przewodnictwa w tych dziedzinach w kompetencjach Prezydencji rotacyjnej.
Ostatecznie za realizację europejskiej polityki handlowej oraz pomoc rozwojową w państwach trzecich będzie odpowiadała Komisja przy wsparciu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), stanowiącej zaplecze dyplomatyczne Wysokiego Przedstawiciela. ESDZ nie tylko zapewni reprezentację Unii w ramach Prezydencji lokalnej w państwach trzecich, lecz także przedstawi uzgodnione stanowisko w organizacjach międzynarodowych. Rola Służby w przygotowaniu i prowadzeniu Przewodnictwa w UE będzie znacząca, a z biegiem czasu wzrośnie, co będzie się wiązało z jej wzmocnieniem kadrowo-finansowym.
Od połowy 2010 r. Europejska Służba Działań Zewnętrznych przejmuje sprawowanie Prezydencji w większości państw trzecich. Ich lista jest ograniczona do tych, w których znajdują się przedstawicielstwa Unii Europejskiej, i to z odpowiednim zapleczem dyplomatycznym. Sieć delegatur UE obejmuje około 120 placówek, przy czym większość z nich spełnia wymagania związane z reprezentowaniem Unii.
Niektóre z delegatur zostaną w najbliższych latach wzmocnione kadrowo i przejmą wszystkie obowiązki po wygaśnięciu okresu przejściowego. Prezydencja krajowa będzie sprawowana w tych państwach trzecich, w których brak jest delegatury Unii. We wszystkich innych stolicach Prezydencja krajowa będzie miała zadanie wspomagania delegatur UE, choćby w zakresie przedstawiania priorytetów przewodnictwa rotacyjnego w Radzie.
Istotną zmianą w sposobie prowadzenia Przewodnictwa w Radzie jest programowanie i wykonywanie zadań w cyklach osiemnastomiesięcznych. Rozciągnięcie cyklu daje większy efekt synergii między programami sześciomiesięcznymi i wymaga racjonalizacji priorytetów krajowych wobec konieczności zapewnienia kontynuacji procesów decyzyjnych w Unii. Osiemnastomiesięczny cykl programowania wymaga dostosowania się do nowych ram czasowych procesów decyzyjnych. Dotychczas administracje krajowe przygotowywały swoje prace koncepcyjne w cyklach rocznych (plany prac Rady i Komisji) i półrocznych (sprawowanie Prezydencji krajowych). Wraz z rozszerzeniem horyzontu czasowego pojawia się konieczność programowania strategicznego. Od państwa obejmującego Przewodnictwo wymaga to dobrego rozpoznania strategicznych programów średnioterminowych Unii, takich jak strategia Europa 2020 czy wieloletni program prac Komisji. Jest to zadanie szczególne w ramach przygotowywania Prezydencji przez państwo członkowskie.
Interwencje państwa członkowskiego w przebieg procesu decyzyjnego mogą mieć charakter reaktywny. Instrukcje krajowe stanowią bowiem odpowiedź na postęp negocjacji w sprawie propozycji legislacyjnej Komisji, animowanych przez przewodniczącego grupy roboczej. W większości sytuacji negocjacyjnych wewnątrz UE znacząca modyfikacja koncepcji danego rozwiązania legislacyjnego jest trudna z pozycji poszczególnych krajowych uczestników procesów decyzyjnych.
Prezydencja ma natomiast prerogatywy do takiego kierowania dyskusją, aby doprowadzić do kompromisu i w efekcie wyboru konkretnego rozwiązania. Należy jednak pamiętać, że jego koncepcja powinna się rysować już na wstępnym, strategicznym etapie przygotowania prac nad projektem aktu legislacyjnego. Taka sytuacja uzasadnia proces szczegółowego przygotowania programu prac Prezydencji.
W podsumowaniu należy stwierdzić, że nowa formuła Przewodnictwa w Radzie ogranicza pole działania Prezydencji krajowej, szczególnie w obszarze spraw zagranicznych. Z jej zadań wyłączono zakres przygotowania posiedzeń Rady Europejskiej, przy czym w ustanowieniu agendy spotkania współuczestniczy premier kraju Prezydencji krajowej, a spójność wkładów rad sektorowych do konkluzji Rady Europejskiej zapewnia Rada do Spraw Ogólnych, prowadzona przez Prezydencję rotacyjną. Nie ma większych zmian w sposobie pracy Prezydencji krajowej w dziedzinie rynku wewnętrznego - konieczne jest tu jedynie dostosowanie do nowej formuły głosowania większością kwalifikowaną. Do wzmocnienia roli mediacyjnej prezydencji przyczyni się rozszerzenie zakresu procedury współdecydowania.
W prezentowanej książce pod redakcją profesora Artura Nowak -Fara zidentyfikowany został zakres zmian otoczenia prawnego działania polskiej administracji w momencie wejścia w życie postanowień Traktatu z Lizbony. Uczyniono to w dobrym momencie, tj. na rok przed objęciem przez Polskę Prezydencji w Unii Europejskiej. Pierwsze - a być może także ostatnie - Przewodnictwo Polski w tej konkretnej formule będzie bowiem wymagało dobrego dostosowania do warunków, które zostały wyczerpująco i treściwie opisane przez profesora Nowak-Fara i współpracowników. Szczególnie wartościowe wydaje się przedstawienie praktycznych uwarunkowań systemu decyzyjnego w nowych ramach regulacyjnych wprowadzonych na mocy Traktatu z Lizbony.
Zbliżające się Przewodnictwo w Radzie pozwoli polskiej administracji na pogłębienie znajomości funkcjonowania unijnego procesu decyzyjnego. Właściwe przygotowanie do podjęcia przewodnictwa grupach roboczych Rady w warstwie proceduralnej będzie jednym z decydujących czynników powodzenia polskiej Prezydencji.
Dodatkowym walorem książki jest przedstawienie wniosków operacyjnych dla polskiej administracji w kluczowych dziedzinach prowadzenia polityki europejskiej. Ministerstwo Spraw Zagranicznych udostępnia publikację pod redakcją profesora Artura Nowaka-Fara w ramach swoich prac koncepcyjnych nad implementacją postanowień Traktatu z Lizbony w jednym z ważniejszych i bardziej aktualnych obszarów praktyki, tj. sprawowania Prezydencji w Radzie UE.